张勋复辟,黎元洪逃到日本公使馆避难时,海军总长(国民党员)程璧光在上海,他曾派军舰两艘到秦皇岛迎黎南下,同时以海军总长名义发布海军讨伐叛逆的电报。这时冯国璋还在南京,对于程璧光的行动颇为不满。而北洋军阀认为李经羲在6年6月24日组阁时已发表萨镇冰为海军总长,调程璧光为海军总司令,程不应以海军总长名义自由行动。可是国民党认为从6月14日张勋到北京起,黎元洪就失去自由,李经羲内阁根本是张勋的傀儡工具,6月14日以后的总统命令应当视为无效,所以程仍以海军总长名义在上海宣称奉大总统命讨逆。
孙中山在上海曾有一通忠告段祺瑞的严正电文,这是7月19日发出的,电云:
“民国不幸,伪清僭据,足下以为马厂偏师,恢复共和,重奠京邑,此盖强虏自亡之会,而亦足下迷复之机。伏念共和、帝制迭相乘除,已历三次。所以起灭无常者,实由是非不定,刑赏无章耳。夫洪宪佐命之徒,宣统复辟之辅,其为帝制罪犯一也。去年洪宪祸首,隐忍未诛;佐命者既得从宽,则复辟者当然无忌。徐州、彰德二次会议,(张勋发起徐州会议会,与会各省曾在彰德会议一次。)正在足下初任首揆之时,拱手处中,不能锄治,而复奖以勋权,启其骄悍,是以伏戎遍国以有今日。而民间清议,亦谓复辟之祸叛督实为先驱。要求宣战之不已,以至殴击议员;殴击议员之不已,以至解散国会;解散国会之不已,以至复建伪清。本为一人保固权位,以召滔天之灾;足下奖成此患,岂得不为追咎。文于数月前,曾献忠言,不蒙采纳。至黄陂不得已而下免职令,犹不悛改,悻悻以引起祸乱,不负责任为词。今日因败为胜,功过相偿,天日鉴临,人心共谅。乃总理一职,既无同意,亦无副署,实为非法任命;果出黄陂手谕与否,亦未可知。足下当以义师首领自居,岂得以国务总理为号,以免职兴戒,而以复职自贵,狐埋狐搰,皆在一人,岂所谓为国忘身者乎。张勋以愎戾之资,悍然复辟,所统辫兵,素无训练,其势本易与耳;张绍曾等倡谋讨逆,近畿将领,不少靖献之人;器械完利,士马精强,扑灭殷顽,易如反掌;徐州余寇,复何足云;而足下必任段芝贵为东路总司令,倪嗣冲为三省总司令,段本洪宪元凶,倪则叛督首领,一蒙驱使,得冒天功以为己力,沮忠正倡义之气,开叛人狡诈之端,岂自比明之熊文灿耶。乃又抑止诸军,不容兴师致讨,欲以易成之绩,交与倡乱之人,偏私狭隘,毋乃过甚。丙辰近鉴,贻祸相同,此又足下所宜自省者也。文愿足下,上畏民岩,下思补过,任良将以伸正气,讨群叛以塞乱源,诛洪宪佐命以示至公,戮伪主溥仪以惩负约,保国赎愆,敦善于此。若以小腆易败,据为大功,因势乘便,援引帝党,擅据鼎钟,分布爪牙,则西晋八王之相驱除,唐末朱、李之相征讨,载在史册,曲直无分。正恐功业易隳,祸败踵至,凡我国民,亦不能为辅助矣。以足下天性强毅,本非狐媚之人,故愿尽忠以告,是非利害,在足下自审之耳。”
复辟时,广东省长朱庆澜曾派人到上海和孙中山联系,同意以广州为护法的根据地。7月10日孙中山率领应瑞、应琛两舰到汕头,13日派章炳麟先到广州接洽。广东内部虽然复杂,可是对孙中山仍然欢迎。因此孙便于7月17日到广州,广东督军陈炳焜和省长朱庆澜都到江岸欢迎。且在黄埔公园举行了欢迎大会。
孙中山在欢迎大会发表演说,揭破了复辟是北洋军阀所布置的政治圈套,他说:“段祺瑞引用段芝贵、倪嗣冲这些复辟派做讨逆军统帅,以逆讨逆,忠奸不分。今天的中国,不是复辟与共和之争,而是真共和与假共和之争。今天真复辟者少,假共和者多。”这真是一针见血的话。
7月22日程璧光和海军第一舰队司令林葆怿自吴淞率领所属舰支开赴广东,唐绍仪、汪兆铭、伍廷芳等同行。就是这一天,他们由海军舰队发出宣告,通电自主,他们提出佣护《约法》,恢复国会,惩办祸首三项主张。并称自《约法》失效,国会解散之日起,一切命令无所根据,应视为无效,亦不承认发布命令之北京政府。
孙中山与驻沪海军是事先约好的,海军第一舰队南下护法,这使段祺瑞在北京大为震动。段内阁为了紧急应变,立即调升第二舰队司令饶怀文为海军总司令,并以林颂庆为第一舰队司令,杜锡珪为第二舰队司令。7月25日段内阁并发表广东省长朱庆澜和广西省长刘承恩对调。朱庆澜以广东自主为理由,拒绝接受这个命令。
广东在当时的西南,是政治和军事中心,不过广东内部的情势很不稳,虽然不像四川那么表面化,可是也是极复杂。段祺瑞对广东是采取一方面自外面施加压力,一方面在内部制造分化,利用地方派军人的排外主义,企图制造广东内部主客两军互相混乱,使北洋军能乘虚而入。当时北洋派势力已占领了福建和江西,这两省和广东毗连,段打算拿这两省当作进攻广东的跳板,同时从海道运兵在广东沿海地区登陆。段这个计划受阻于江西,因为江西督军陈光远是直系,直、皖两系对于向南方用兵意见不一致,所以后来段乃派兵取湖南另开一条取广东的路线。
广东内部一直不稳,几种势力明争暗斗。桂系军人陈炳焜是广东督军,自居于统治者地位,但是省长朱庆澜也有兵权,他统率警卫军及地方派军人。他们之间是对立的,督军和省长对立,桂系军人和广东地方派军人对立。另外,在北江还有滇军两师兵力驻防,由李烈钧率领,是国民党的基本武力。广东地方派军人有时和国民党联合以对抗桂系,有时又在南方与北方之间、国民党和桂系之间摇摆不定。
两广是在督军团叛变和国会被解散时宣称“自主”的。北京复辟时,桂系便高唱出兵,不过实际上却没有行动,主要是想利用时机以统一广东的军权。驻粤滇军以及朱庆澜所属的警备军也想北伐,但是桂系不肯给予军事装备。李烈钧事后曾指责陆荣廷,说他故意躲在家乡武鸣装病,坐失北伐良机,让段祺瑞重登政坛玩弄一切。
广东的桂系既然是统治者,对于滇军和地方武力便吝不予军费,逼得驻防各县的地方军纷纷就地筹饷。朱庆澜以省长名义发行救国公债,滇军则提印花税甚至扣留鸿安公司的鸦片以充军费。桂系便以此为理由打击滇军和朱庆澜。
桂系所搞的自主,完全是一种投机手段,他们认为自主是半独立,在半独立情形下,他们采取联冯倒段的策略。因为是半独立,对于北京政府的命令便根据自己的利益来决定应付办法。陈炳焜在孙中山到广州后不久即赶到梧州请示陆荣廷应该如何应付,陆认为抗拒孙会惹大反感,首先应该排斥朱庆澜而把地方武力夺过来。陈返穗后即照陆意思做,策动肇阳罗镇守使李耀汉驱逐朱,以省长职位饵李。朱在李耀汉的压迫下向省议会辞职,并要求准予将省长亲军20营交给陈炯明接管,这批亲军朱是从龙济光手上接收过来的,当时有兵额40营,接收后编为省长直辖的地方保安部队,其后被陈炳焜分出20营,余下的编为“省长亲军”,由陈炯明为司令。朱去职时打算把这批亲军改编为海军陆战队,仍以陈炯明为司令,名义上则属于程璧光的海军节制以免落入桂系手中。
8月26日朱庆澜把省长大印交给省议会,根本不理睬陈炳焜就去了香港。陈大为愤恨,当天在布告中说他是“私人出走,有心扰乱治安。”
8月28日广东省议会选举胡汉民继任省长,这种选举并不合法,可是广东既已经自主也只有从权了。省议会选胡的理由是因为胡做过第一任广东都督。可是桂系当然是持反对态度,因此陈炳焜派人到省议会抢了省长大印,且以督军命令接收了省长亲军。另一方面陈炳焜早已向北京政府保举李耀汉为广东省长。段内阁对于这个自主的省区竟承认北京政府的人事任命大权,实在喜出望外,他巴不得桂系和国民党矛盾扩大,所以北京政府于8月31日正式命令李耀汉为广东省长兼肇阳罗镇守使。在国民党来说,当时最重要的工作是召集非常国会,因此自不愿在省长问题上与桂系闹翻,宁愿拿省长来交换桂系对组府问题不加干涉。于是胡汉民便向省议会辞谢省长,举李耀汉为代,省议会乃举李为省长。
这期间,国会议员在孙中山邀请下已纷纷南下,8月中旬,国会议员到广东的已有130余人,多数为国会中的政学会、益友社、民友社三系议员。8月18日孙中山在黄埔公园欢宴他们,席间大家决定贯彻护法主张,组织护法政府。19日国会议员们发出通电云:
“民国不幸,祸患频仍。倪逆称兵。国会被毁。张贼复辟,国体动摇。造乱之徒乘机窃政,托名讨贼,推翻《约法》,擅立政府,易置总统。执法以绳,厥罪为均,又复叠逞狡谋,围湘窥蜀,输兵南下,其势骎骎,凭借北洋,压制全国,充类至尽之义,吾民宁有噍类之存?所幸诸公独持正义,兴师讨贼,信誓在人,救我黔黎,定兹国难,公等之责,吾民之望也!同人等或受国民之托,职务未终;今被国贼之驱,责任难弃;用依《约法》自集于粤。人数未满法定,本难遽行开会。惟念时局之危,间不容发,西南散处,意志辄殊,对外则冯、段宣战,我将何以处德、奥?对内则黄陂孤陷,我将何以设政府?凡兹重要,亟待讨论。爰绎主权在民之则,师法人国变之例,特决定本月廿五日于广州开非常会议,以谋统一,以图应变。区区之意,如斯而已。”
《国会非常会议组织大纲》于6年8月29日在广州议决公布:
第一条:国会非常会议,以现任国务议员组织之。
第二条:国会非常会议之议事,以参众两院议员会合行之。
第三条:国会非常会议至内乱戡定,《临时约法》之效力完全恢复时为止。
第四条:国会非常会议非十四省以上之议员列席,不得开议。蒙古、西藏、青海、华侨各选区以省论。
第五条:国会非常会议之议事,以列席过半数议决之。
第六条:国会非常会议之正、副议长,就现任两院正、副议长内推定之,正、副议长均有事故时,得选举临时议长。
第七条:国会非常会议得设各委员会。
第八条:军政府组织大纲,由国会非常会议制定,并宣布之。
第九条:国会非常会议于军政府有交议事件,或由六省以上之议员联合提议时,得随时开会议决。人民请愿事件经委员会审查后,得提出议决之。
第十条:本大纲有议员四十人以上之连署,得提议修改,以列席议员三分之二以上议决之。
第十一条:本大纲自宣布之日施行。
8月31日非常国会通过《中华民国军政府组织大纲》,并宣布如下:
第一条:中华民国为戡定叛乱,恢复《临时约法》特组织中华民国军政府。
第二条:军政府设大元帅一人,元帅三人,由国会非常会议分次选举之,以得票过投票总数之半者为当选。
第三条:《临时约法》之效力未完全恢复以前,中华民国之行政权。由大元帅行之。
第四条:大元帅对外代表中华民国。
第五条:大元帅有事故不能视事时,由首次选出之元帅代行其职权。
第六条:元帅协助大元帅筹商政务。
元帅得兼任其他职务。
第七条:军政府设立各部如左:
一、外交部。二、内政部。三、财政部。四、陆军部。五、海军部。六、交通部。
第八条:各部设总长一人,由国会非常会议分别选出咨请大元帅特任之。
前项选举,以得票过投票总数之半者为当选,但遇总长缺位未经选举以前,大元帅得为署理之任命。
第九条:各部总长辅助大元帅执行职务。
第十条:元帅府及各部之组织,以条例定之。
第十一条:军政府设都督若干员,以各省督军赞助军政府者任之。
凡有举全省兵力宣布与非法政府断绝联系者,依前项之规定。
第十二条:本大纲至《临时约法》之效力完全恢复,国会及大总统之职权完全行使时废止。
第十三条:本大纲自宣布之日施行。
9月1日非常国会根据军政府大纲选举大元帅,孙中山在91票中以84票当选,次日补选元帅二人,陆荣廷以76票,唐继尧以93票当选。
9月10日军政府宣告成立,孙中山就大元帅职。非常国会并选出唐绍仪为财政总长、伍廷芳为外交总长、孙洪伊为内务总长、张开儒为陆军总长、胡汉民为交通总长。孙中山并以大元帅名义任命李烈钧为参谋总长、林葆怿为海军总司令、方声涛为卫戍总司令、李福林为亲军总司令、章炳麟为秘书长、许崇智为参军长、李耀汉为筹饷总办。
护法政府并未得到西南军人的支持,云南唐继尧不理不睬,而桂系陆荣廷更为冷淡。
非常国会选出唐继尧为元帅后,9月8日唐来电不受元帅,非常国会和孙大元帅都去电劝勉,同时派章炳麟为劳军使,携带元帅印前往昆明,请唐接受。
不久孙中山又发表唐继尧为川、滇、黔三省靖国军总司令,唐态度仍不合作,甚至滇军师长张开儒被护法政府派为陆军总长,也不就职。
在非常国会选出陆荣廷为元帅的当天,陆致电非常国会表示自己的政见,反对另组政府,主张黎元洪总统复职,同时通电全国声明“以后广东发生任何问题,概不负责”。非常国会对陆这个态度未敢谴责,且于9月3日补作一项决定,迎接黎元洪南来继续执行职权,孙中山也通电表示迎黎的态度。
桂系的广东督军陈炳焜则表示另一种态度,他于9月8日招待广州报界,解释自己的立场,他说:“冯代总统的地位是合法的,段内阁的地位是非法的,所以我们反段不反冯。”至于在广州组织军政府问题,他说,“我不能表示赞成的态度,也不愿采取干涉的态度,但是广东人民不能担负军政府和非常国会的经费开支。”
护法的军政府是设在广州的黄埔公园。当时南来的国会议员可分为三大系,即(一)政学系,(二)益友系,(三)民友系。政学系自称为旧国民党系的稳健派,其领袖李根源是拥护岑春煊的,岑和陆荣廷有部属关系,而岑、陆又和李根源有护国时期在肇庆军务院的关系,云南唐继尧亦因这种关系而有瓜葛,因此政学系在云南和广西占有人和之利。政学系内分为两派,一派是南关五十号,由杨永泰出资组织,为民主政学系之一部分,约有30余议员,拥岑春煊为领袖,重要人物有章士钊、冷遹、张耀曾、谷钟秀、杨永泰、徐傅霖、李肇甫、文群、孙光庭等。一派是石行会馆,系由李根源竭力组成,约占70余议席,利用漠不相关之莫荣新为傀儡。两派主张完全一致,在南方称为主和派,与民友社的主战派对立。
益友系就是益友社,为旧国民党系嫡派中的温和派,其机关原为“褚寓”,主张采进步的唯民的倾向,态度温和,是政学系和民友社中间的调和人,也是非常国会中的多数党,议席近300人。以吴景濂、褚辅成、王正廷等为领袖,这三人中吴为众院议长,褚为副议长,王为参院副议长。
民友系就是民友社,是旧国民党中的急进派,在国会中为最硬派,故有主战派之称。其机关部原为照霞楼,在旧国会中为唯一激烈派。其包含的分子有(一)同盟会嫡派,以林森、谢持、马君武、丁象谦、居正、田桐等为中坚,(二)韬园俱乐部以孙洪伊为首,(三)为共和派。
在非常国会中,政学系人数虽不多,可是最能翻云覆雨,其他还有新新俱乐部系,系新补两院议员的集团,在非常国会中议席近200人,其政治见地虽随个人之历史与地位而不同,但大多数和益友社系较接近,其党纲采全体合议制,著名人物有张知本、何陶、尹成福、刘云昭、赵中鹄、孔昭成。
内中倾向褚寓的有60名,倾向照霞楼的约50名,倾向政学会的约60名。此外还有蒙古议员俱乐部、文社、广东议员俱乐部、广西议员俱乐部、云南议员俱乐部等五小政团。
原来国会议员南来参加护法的只有100余人,召集正式国会不足法定人数,乃借用民国2年议院法第七条“议员于开会后满一个月尚未到院者,应解其职”之规定,把没有南来的参、众两院议员解职,然后由候补议员递补,凑足法定人数。
护法军政府成立后,段祺瑞要下命令通缉孙中山和非常国会议长吴景濂,冯国璋不肯发表命令,因此由北京检察厅以“背叛民国”罪提起公诉,由司法机关行文全国,通缉孙中山。段不满意,至9月29日,冯终被迫下了通缉令。
护法军政府也下令通缉段祺瑞、梁启超、汤化龙、倪嗣冲四人以资报复。