1938年春，毛泽东又在筹划八路军新的战略行动方向。此时华北的大部分城镇和交通线已落入日军之手，但敌人由于战线拉长，兵力更分散，敌后空隙加大，河北、山东部分平原地区，共产党员拿起三支破盒子枪就能占领一个县。据此，毛泽东看到了游击战向平原发展的机会。
1938年初，毛泽东指示晋察冀军委，要设法在平汉路和津浦路之间的河北、山东平原地区开展游击战争，建立根据地，扩大民族解放的战场。
1938年4月21日，毛泽东、张闻天、刘少奇致电一二九师的刘伯承、邓小平、徐向前等指示：“根据抗战以来的经验，在目前全国坚持抗战与正面深入群众工作两个条件之下，在河北、山东平原地区，广泛地发展抗日游击战争，坚持平原地区的游击战，也是可能的。党与八路军部队在河北、山东平原地区应坚决采取尽量广泛发展游击战争的方针。”这从战略全局的高度对发展平原游击战争给予了突出的强调。
随后，毛泽东致电新四军的主要负责人项英，要求他克服困难，在广阔的华中平原开展游击战争，创立游击根据地，扩大新四军的影响。
在毛泽东等多次催促下，5月中旬，新四军第一支队进入苏南；7月，第二支队进入苏皖边地区，开始进入创立游击根据地的新时期，在北起陇海铁路，南跨长江，西迄汉水，东至海滨的广大华中地区开展游击战争。
5月下旬，前线的指挥员徐向前在关于开展河北游击战争的文章中初步解决了如何进行平原游击战争的问题。他说：如果单从战术眼光看，游击队在平原自然较在山区活动困难，但我们不能由此就怀疑在平原发展游击战的可能性。游击队活动的依托，一是地形上的便利条件，二是与广大人民的结合，这是最重要的。徐向前提出了在平原创造“人山”的思想：“假如我们能在平原地区，把广大的人民推动到抗日战线上来，造成游击队的人山，我想不管什么样的山，也没有这样的山好。”几个月后，他去了山东平原实践他的“人山”思想。
这些说明抗日游击战争已从山地走向平原，由山西推向整个华北，以至全国。于是中国的抗日游击战争就从战术范围跑出来向战略敲门，要求把游击战争的问题放在战略的观点上加以考察。
毛泽东既认真探讨中国近现代历史及中国革命战争的“无字天书”，又注重学习中外军事理论。为了研究这个问题，从1938年初开始，毛泽东广泛收集有关军事方面的理论著作，研究军事理论。当时，延安这类书很少。八路军后方留守兵团司令员萧劲光有《战役问题》和《战斗条令》两本书，视之为“宝贝疙瘩”。贺子珍到萧劲光家串门，偶尔发现了那两本书，回去告诉了毛泽东。毛泽东喜出望外，第二天一早就来借。萧劲光非常不舍，但也知道毛泽东借书会派上更重要的用场，只好借给了他。几十年后，萧劲光对毛泽东只借不还仍“耿耿于怀”。
为集思广益，毛泽东还邀请当时在延安的对军事理论有所研究的萧劲光、罗瑞卿、刘亚楼、郭化若等到自己的窑洞里座谈，请他们谈对抗日战争战略问题的认识。游击战争必须要有主动性、灵活性和计划性的观点，就是毛泽东根据萧劲光的谈话意见总结归纳而成。
此外毛泽东还精心研究19世纪普鲁士著名资产阶级军事理论家克劳塞维茨的《战争论》。据他的读书日记记载，是1938年3月15开始读第一篇的。他不仅自己读，还组织其他同志读，在自己住处凤凰山组织了一个“克劳塞维茨”《战争论》研究会，每周学一个晚上。参加研究会的有萧劲光、罗瑞卿、滕代远、黄文骅、叶子龙等人。
经过充分的调查、思考、研究，为说明抗日游击战争的重要地位，统一党的认识，1938年月，毛泽东在延安凤凰山李家窑院办公室，请进了“敲门”者，伏案写作了《抗日游击战争的战略问题》一文。
在这篇著作里，毛泽东首先把抗日游击战争放在中国特定的历史条件下进行考察，科学地揭示出它和抗战全局的必然联系，高度评价它的重大战略作用。
毛泽东指出，一般说来，游击战对于正规战争起配合、辅助作用，只是战术问题，没有战略问题，但中国是一个处于进步时代的大而弱的国家，全部问题就从这里发生了。中国抗日游击战争上升到战略高度，是由于中日双方的基本特点和战争发生的时代所决定的：
其一，敌人是小国，占地又甚广，必然兵力不足，在占领区留下了许多空虚之地，这就规定了抗日游击战争主要地不是在内线配合正规军的战役作战，而是在外线单独作战。
其二，由于中国处于进步时代，就是说有共产党领导的坚强军队和广大人民支持战争，抗日游击战争必然是大规模的而不是小规模的。因此，它就产生了战略的防御与战略的进攻问题。
其三，敌强我弱，规定了战争的长期性和残酷性。这就要求游击战争与根据地紧密结合，以游击战争开创根据地，以抗日根据地支持长期的抗日战争。
其四，游击战不能最后解决战争的命运，它必须向运动战发展，游击队要逐渐地变成正规部队，最后通过正规战彻底打败敌人，取得最后的胜利。
这些表明了抗日游击战争不只是战术问题，而是战略问题，丝毫不能轻视游击战争的重要战略作用。
在文中，毛泽东还根据游击战争的特点，提出了6个具体的战略问题：
第一，主动地、灵活地、有计划地执行防御战争中的进攻战，持久战中的速决战，内线作战中的外线作战；第二，和正规战相配合；第三，建立根据地；第四，战略防御和战略进攻；第五，向运动战发展；第六，正确的指挥关系。
毛泽东对这些问题进行了逐一阐述，指出：这是“达到保存自己和发展自己，消灭和驱逐敌人，配合正规战争，争取最后胜利的必要途径”。
不久，毛泽东又发表了《论持久战》。
在这篇5万余字的军事名著中，还将八路军作战的战略方针正式概括为“基本的是游击战，但不放松有利条件下的运动战”。至此，党的游击战略方针已全面走上成熟。它不仅武装了中国共产党领导下的革命军队，而且引起了国民党军队中一些有识之士的浓厚兴趣。